No se puede usar el reglamento para todo.

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Una norma con rango de ley es el instrumento normativo adecuado para regular infracciones y sanciones, de esta forma no se vulnera el principio de reserva de ley y de tipicidad. Las infracciones y sanciones han de regularse, no por una resolución administrativa, sino por una ley.

Las leyes no permiten una remisión indeterminada o una remisión genérica a unas normas poco delimitadas, a los reglamentos o a las normas técnicas sin una previa determinación de los elementos esenciales –STS 21 de diciembre de 2005–, pues la reserva de ley debe exigirse a una norma sancionadora y no de aquella a la que se remite la cual no es calificada como norma sancionadora.

Esto es prohibido por el artículo 25.1 CE debido a que la Administración no puede tipificar nuevas conductas ilícitas. No es posible crear, de la nada, nuevos tipos infractores en una norma reglamentaria, algo prohibido por las leyes y la Constitución española.

Se vulnera el art. 25.1 CE cuando la regulación reglamentaria de las infracciones y sanciones carece de toda base legal y también cuando se adopta en virtud de una habilitación legal a la Administración por norma de rango legal carente de todo contenido material propio, por lo que se refiere a la tipificación de los ilícitos administrativos y las correspondientes consecuencias (SSTC 42/1987, 101/1988, 29/1989; también, entre muchas otras, STS 25 septiembre 1989, RJ 1989\6368).

Son nulos los reglamentos que imponen sanciones administrativas ex novo sin la cobertura de una ley previa, y este defecto no puede subsanarse ex post. Si se ha incumplido la reserva de ley que rige en materia sancionadora, no es posible que este defecto sea subsanado con posterioridad a la aprobación de la norma reglamentaria independiente. Así, en la STS 6 junio 1988 (RJ 1998\4371), tras descartar que el RD 1945/1983 en su conjunto fuera nulo por regular materias reservadas a la ley (pues tenía cobertura legal en la derogada legislación sobre disciplina de mercado), se declaró la nulidad de algunos de sus preceptos, en la medida en que innovaban el panorama legal existente, excediéndose en la refundición que este reglamento efectuó y contraviniendo los principios de tipicidad y legalidad.

La Constitución regula el principio de legalidad en materia sancionadora y las garantías de defensa del procedimiento sancionador, tratando de forma vinculada las materias penales y administrativas y mostrando que se sujetan a principios de la misma identidad en el ámbito penal y en el ámbito sancionador administrativo. Todo ello, fue concluido por la doctrina y la jurisprudencia muy rápidamente –SSTS de 29 de septiembre, 4 y 10 de noviembre de 1980, STC 18/1981 y otras posteriores– aludiendo que «los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado». En el ius puniendi del Estado participa la potestad sancionadora de la Administración además del Derecho penal, todo ello unido al conjunto de garantías y valores constitucionales aplicables, obliga a que se expandan tales garantías del Derecho penal al Derecho Administrativo sancionador, preservando las diferencias naturales de uno y otro procedimiento.

Otro elemental principio que ha de regir en todo procedimiento administrativo sancionador es el principio de tipicidad. Este principio ligado a una corriente jurisprudencial constitucional y más concretamente a la importante STC de 42/1987, de 7 de abril, contiene una doble garantía: «La primera de orden material y alcance absoluto […] refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual [como son las sanciones penales y administrativas] y se traduce en la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto […] el término “legislación vigente” contenido en dicho artículo 25.1 CE es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora». 

 

Juan D. Fdez-Cabrera Bermúdez